Между государственным бюджетным учреждением здравоохранения (далее - ГБУЗ) и ИП был заключен договор аренды от 12.10.2021 части асфальтового покрытия площадью 20 кв. м сроком на 11 месяцев 25 дней.
Для продления договора аренды на 2022-2023 гг. ГБУЗ подготовило и направило письмо с необходимым перечнем документов в Департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее - ДИО) о согласовании передачи государственного имущества Краснодарского края по договору аренды.
ГБУЗ 08.11.2022 получило из ДИО письмо о возврате документов, в котором указано: согласно имеющейся в настоящее время в Департаменте судебной практике в отношении государственного имущества Краснодарского края объекты, которые хотя прочно связаны с землей, но не имеют самостоятельного функционального назначения, не признаются недвижимостью. Исходя из данной судебной практики, предоставление в аренду части асфальтового покрытия повлечет за собой утрату учреждением владения соответствующей частью земельного участка. Таким образом, фактически речь будет идти о действиях учреждения по распоряжению частью земельного участка, полезные свойства которого улучшены асфальтовым покрытием. В соответствии со ст. 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не вправе распоряжаться такими земельными участками, за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗК РФ. С учетом вышеизложенного учреждение обязано самостоятельно использовать предоставленный ему на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок в установленных пределах и не имеет правовых оснований для передачи его части в пользование третьим лицам.
Кроме того, в соответствии с ч. 10 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" арендодатель вправе отказать арендатору в заключении на новый срок договора аренды в порядке и на условиях, которые указаны в ч. 9 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ, в случае принятия в установленном порядке решения, предусматривающего иной порядок распоряжения таким имуществом.
С учетом несогласования ДИО продления договора аренды предпринимателю было направлено уведомление об освобождении территории ГБУЗ. Предприниматель освободил территорию.
А 24.04.2023 ГБУЗ получено предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки антимонопольного законодательства, из Краснодарского УФАС России.
Краснодарское УФАС, руководствуясь ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", предупреждает о необходимости прекращения указанных действий, содержащих признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", путем пересмотра заявления ИП с учетом норм действующего законодательства. В противном случае Краснодарское УФАС России будет вынуждено возбудить в отношении ГБУЗ дело по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Правомерен ли отказ бюджетного учреждения в заключении на новый срок договора аренды части асфальтового покрытия?
По общему правилу, установленному ч. 1 и п. 3 ч. 3 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, которое принадлежит на праве оперативного управления государственным или муниципальным бюджетным и казенным учреждениям, осуществляется только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в случаях, предусмотренных ч. 1 названной статьи.
Согласно ч. 9 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ по истечении срока договора аренды государственного или муниципального имущества, заключенного по результатам проведения торгов или без их проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации, заключение такого договора на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, осуществляется без проведения конкурса, аукциона, если иное не установлено договором и срок действия договора не ограничен законодательством Российской Федерации, при одновременном соблюдении следующих условий:
1) размер арендной платы определяется по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, если иное не установлено другим законодательством Российской Федерации;
2) минимальный срок, на который перезаключается договор аренды, должен составлять не менее чем три года и может быть уменьшен только на основании заявления арендатора.
В силу ч. 10 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ отказать в заключении договора на новый срок при соблюдении вышеназванных условий арендодатель может только в случаях, когда в установленном порядке принято решение, предусматривающее иной порядок распоряжения арендуемым имуществом, либо когда у арендатора имеется задолженность по арендной плате за такое имущество, начисленным неустойкам (штрафам, пеням) в размере, превышающем размер арендной платы за более чем один период платежа, установленный договором аренды.
Вместе с тем необходимо учитывать, что порядок заключения договоров пользования государственным и муниципальным имуществом, в том числе закрепленным за бюджетными учреждениями, установленный ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ, не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, законодательством Российской Федерации о недрах, о концессионных соглашениях, о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (ч. 2 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ).
Положения ч. 9 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ также содержат прямую оговорку о том, что предусмотренные ею порядок и условия заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества на новый срок не распространяются на случаи, указанные в ч. 2 этой статьи.
В свою очередь, по смыслу п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ асфальтовое покрытие рассматривается как неотделимое улучшение земельного участка, а не как самостоятельный объект капитального строительства. Правоприменительная практика также исходит из того, что такие сооружения, как замощения, асфальтовые площадки и покрытия, представляют собой улучшения земельного участка, заключающиеся в приспособлении его для удовлетворения нужд лиц, пользующихся участком, и не являются самостоятельными недвижимыми вещами, а выступают неотъемлемой составной частью земельного участка, на котором они расположены (смотрите, например, определения ВС РФ от 10.03.2022 N 305-ЭС22-774, от 27.02.2017 N 305-КГ16-21236, от 04.09.2015 N 305-КГ15-10816, от 26.04.2016 N 308-КГ16-3285, постановление Президиума ВАС РФ от 28.05.2013 N 17085/12, постановление АС Поволжского округа от 18.11.2016 N Ф06-15033/16, постановления Десятого ААС от 31.01.2017 N 10АП-18200/16, Первого ААС от 09.07.2012 N 01АП-2432/12).
Следовательно, заключение договора аренды части асфальтового покрытия, расположенного на земельном участке, в том числе и на новый срок, представляет собой не что иное, как заключение договора аренды части соответствующего земельного участка, и не может регулироваться нормами ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ, а должно производиться в соответствии с Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ).
Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 9 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", подп. 2 п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ). Учреждение вправе использовать такой земельный участок в пределах, установленных законом, правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. При этом учреждение не вправе распоряжаться таким земельным участком, за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗК РФ (п. 1 и п. 3 ст. 269 ГК РФ).
В соответствии с разъяснениями относительно применения ныне утратившего силу п. 4 ст. 20 ЗК РФ, содержание которого было аналогично содержанию п. 3 ст. 269 ГК РФ, данными в п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка.
На основании п. 2 ст. 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Согласно разъяснениям, данным в п. 75 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.
В силу п. 1 ст. 431.1 ГК РФ положения названного Кодекса о недействительности сделок (параграф 2 главы 9) применяются к договорам, если иное не установлено правилами об отдельных видах договоров и указанной статьей.
Совокупность приведенных норм и разъяснений указывает на то, что заключенный бюджетным учреждением договор аренды земельного участка, предоставленного ему на праве бессрочного пользования, является ничтожным как нарушающий прямой запрет, установленный законом, на что указывает и судебная практика (смотрите, например, постановление АС Уральского округа от 18.05.2018 N Ф09-1452/18, постановление Пятнадцатого ААС от 06.08.2018 N 15АП-7175/18, постановление Четвертого ААС от 07.05.2019 N 04АП-304/19).
Таким образом, мы полагаем, что в рассматриваемом случае первоначально заключенный между бюджетным учреждением и ИП договор аренды части асфальтового покрытия является ничтожной сделкой, не порождающей никаких правовых последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью (п. 1 ст. 167 ГК РФ), и, как следствие, не может в принципе влечь за собой обязанность арендодателя заключить договор на новый срок. Причем последний договор в случае его заключения также бы являлся ничтожной сделкой.
Совершенно очевидно, что отказ бюджетного учреждения от заключения с ИП ничтожного договора, совершение которого прямо запрещено законом, нельзя признать противоправным поведением, нарушающим права и законные интересы данного ИП или иных лиц. Следовательно, по нашему мнению, ссылка антимонопольного органа на наличие в действиях бюджетного учреждения признаков нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ является несостоятельной.
Более того, даже если и допустить, что асфальтовое покрытие земельного участка является самостоятельным объектом недвижимости, который может передаваться в аренду отдельно от земельного участка, на котором он расположен, то необходимо учитывать, что норма ч. 10 ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ позволяет отказывать арендатору в заключении договора на новый срок в том случае, если в установленном порядке принято решение, предусматривающее иной порядок распоряжения арендуемым имуществом.
В силу п. 3 ст. 298 ГК РФ бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Данное правило действует и при заключении договора в порядке, предусмотренном ст. 17.1 Закона N 135-ФЗ.
Отказ собственника в даче согласия на передачу в аренду недвижимого имущества, обоснованный указанием на то, что соответствующее имущество должно использоваться только самим учреждением или предоставляться на ином праве другим лицам, рассматривается в правоприменительной практике как законное основание для принятия учреждением решения об отказе арендатору в заключении договора на новый срок, даже если такой отказ поступил уже после истечения срока действия предыдущего договора (смотрите, например, определение Верховного Суда РФ от 23.06.2016 N 306-ЭС16-3182, постановление АС Московского округа от 05.10.2021 N Ф05-23699/21).
Соответственно, даже если принять во внимание вышеуказанное допущение, отказ учреждения в заключении договора по изложенной в вопросе причине также не является нарушением закона или каких-либо прав ИП.
Ответ подготовил:
Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ
кандидат юридических наук Широков Сергей
Ответ прошел контроль качества
5 мая 2023 г.
Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. Вы можете получить бесплатный доступ к системе ГАРАНТ.